自去年以来，暴力恐怖势力相继在我国北京、昆明等地实施严重暴力恐怖犯罪，并以不特定的社会公众为侵害对象。应对严峻的反恐形势，需要站在全国的高度，对预防和打击恐怖活动统筹立法。

习近平总书记在新疆考察时指出，要建立健全反恐工作格局，完善反恐工作体系，坚持专群结合。在这一过程中，法律扮演着不可或缺的角色。这一方面是由于在一个法治社会，对任何制造恐怖事件的个人和团体，都需要动用刑法予以惩治，以确保正义的实现；另一方面，刑法本身可以发挥预防作用，不仅对恐怖分子有特殊预防作用，对社会上有可能去从事恐怖犯罪者也起到一般预防，而刑法通过适当的提前介入，及时发现恐怖组织和活动，更能防止恐怖活动的进一步发生。

统筹立法的关键，在于改变目前分散的、碎片化的立法现状。我国除了2011年通过了《全国人大常委会关于加强反恐怖工作有关问题的决定》这样一个纲要性立法文件外，尚无专门的反恐法。发挥反恐职能的法律条款散见于众多的法律、法规和部门规章之中，例如，涉及反恐工作机制的有武装警察法等，涉及应急处置的有突发事件应对法等，涉及制裁的有刑法、刑事诉讼法等，涉及恢复和重建的有国家赔偿法、民法通则等。然而，上述法律中的反恐内容并未能包含反恐工作的全部问题，难以为反恐工作提供完备而有针对性的立法保障。

因此，制定一部统一的、完整的反恐法，势在必行。反恐工作包括组织、预防、处置、制裁和恢复等多项内容，涉及的社会关系复杂，面临的难点多，涉法性也越来越强，这些问题错综复杂地交织在一起，仅仅依靠传统的某一部门法或某几个部门法来调整，或是依据有关文件或预案是远远不够的。只有制定专门的反恐法，才能依法反恐，在法治的框架内开展相应的应急处置、善后恢复等工作。

反恐立法属于国家事权，按照立法法的要求，立法权属于全国人大及其常委会。在国家反恐立法出台后，地方可以根据具体情况制定地方性法规来具体落实和实施反恐法。同时，立法过程中也应重视法律规范之间的协调，包括如何使反恐法与相关法律在形式和内容上有效衔接，在遇到个别难以回避、确实存在交叉和矛盾的问题时，需要立足宪法、运用好立法技术，按照上位法优于下位法、后法优于先法的思路来妥善作出处理。

反恐也离不开国际合作，而高度重视反恐工作并将其纳入法治轨道，已成为国际社会的普遍共识。2001年“9·11”事件后，联合国安理会相继通过了关于反恐的若干决议，越来越多的国家和地区，通过专门立法来促进反恐工作的开展，许多国家的反恐法都规定不得将恐怖活动犯罪视为政治犯罪，不得授予恐怖分子以难民资格或不得对恐怖分子进行政治庇护。制定一部专门的反恐法，有利于对恐怖分子的抓捕和引渡，同时对国外移民机构发出明确警示，防止其将刑事犯罪与民族、宗教问题相混淆。

恐怖主义活动具有残暴性、突发性、隐蔽性和不可预测性的特点，发生的时间、地点、侵害对象都难以预测。因此，反恐立法的过程也是对国家权力进行优化、整合的过程，是推进国家治理能力现代化的必要之举。同时，在国际社会强调充分保障人权的政治环境下，既要确保严厉打击恐怖主义，又要做到充分保障人权，严格控制对公民和社会权利的限制，建立相应的监督、救济和补偿机制，这需要我国在反恐立法中慎重作出平衡。

（作者为中国社会科学院法学所研究员、刑法室主任）